La question revient souvent dans les communes, en particulier lorsque des tensions apparaissent au sein de l’exécutif municipal. En pratique, on entend parfois dire qu’un maire peut « démettre » un adjoint. Juridiquement, cette formule est imprécise. Le maire dispose bien d’un pouvoir de retrait des délégations qu’il a accordées, mais ce pouvoir n’est pas équivalent à une révocation libre et unilatérale de l’adjoint.

En réalité, il faut distinguer deux choses : d’un côté, la délégation de fonctions confiée par le maire ; de l’autre, la qualité d’adjoint, qui relève de la situation institutionnelle de l’élu. Le maire peut agir sur la première. Il ne peut pas, à lui seul, faire disparaître la seconde.

Le maire ne peut pas révoquer seul un adjoint

L’adjoint au maire est un élu. Il ne s’agit pas d’un simple collaborateur que le maire pourrait écarter librement par une décision purement hiérarchique. L’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire peut déléguer une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints. Mais ce même texte précise aussi que, lorsque le maire retire les délégations qu’il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions.

Cela signifie que le retrait de délégation ne vaut pas, à lui seul, perte de la qualité d’adjoint. Le maire retire une compétence déléguée ; il ne prononce pas seul la disparition de la fonction d’adjoint. Cette distinction est fondamentale, et elle évite de confondre l’organisation interne de l’exécutif avec le statut électif de l’intéressé.

Ce que le maire peut faire : retirer la délégation

Le maire peut donc, à tout moment, retirer une délégation qu’il avait confiée à un adjoint. Ce pouvoir est reconnu par la jurisprudence administrative. Toutefois, il n’est pas arbitraire. Le juge considère qu’une telle décision ne doit pas être inspirée par un motif étranger à la bonne marche de l’administration communale.

En d’autres termes, le retrait peut être légal lorsqu’il s’inscrit dans une logique de fonctionnement normal de la commune : réorganisation, difficultés réelles dans l’exercice de la délégation, tensions devenues incompatibles avec une gestion sereine des affaires communales, désaccords ayant des effets concrets sur le service. En revanche, un retrait fondé sur la seule animosité personnelle, sur une volonté de représailles, ou sur un motif purement étranger à l’intérêt du service est juridiquement fragile.

Le retrait doit-il être motivé ?

C’est un point souvent mal compris. Le Conseil d’État a jugé que la décision par laquelle le maire retire une délégation à un adjoint relève de l’organisation des compétences au sein des autorités municipales. Pour cette raison, cette décision n’entre pas dans le champ classique des décisions individuelles soumises à certaines garanties procédurales du code des relations entre le public et l’administration.

Concrètement, cela signifie deux choses. D’abord, l’arrêté de retrait n’a pas à comporter une motivation détaillée comme s’il s’agissait d’une sanction administrative. Ensuite, il n’y a pas d’obligation générale de procédure contradictoire préalable. Mais cela ne veut pas dire que le maire peut agir sans raison. Le juge rappelle qu’un retrait de délégation doit tout de même reposer sur un motif et que ce motif ne doit pas être étranger à la bonne marche de l’administration communale.

Que se passe-t-il après le retrait ?

Une fois la délégation retirée, la procédure ne s’arrête pas là. Le conseil municipal doit être saisi pour se prononcer sur le maintien ou non de l’adjoint dans ses fonctions. Le Conseil d’État précise que cette réunion du conseil doit intervenir sans délai.

Le vote du conseil ne porte donc pas sur le retrait lui-même, déjà décidé par le maire, mais sur la situation institutionnelle de l’adjoint. Deux hypothèses sont alors possibles :

• soit le conseil municipal décide de ne pas maintenir l’adjoint dans ses fonctions ;
• soit il décide de le maintenir, même si la délégation a été retirée.

Le Conseil d’État a également précisé que la délibération du conseil municipal sur le maintien de l’adjoint est soumise aux règles de vote de droit commun.

Que se passe-t-il si le conseil municipal vote le non-maintien après un retrait illégal ?

Le vote du conseil municipal ne régularise pas automatiquement une illégalité commise en amont par le maire. Si le retrait de délégation a été décidé pour une raison purement personnelle, par animosité, vengeance ou règlement de compte, il est lui-même illégal, car un tel retrait ne peut légalement être inspiré par un motif étranger à la bonne marche de l’administration communale.

Dans une telle hypothèse, l’illégalité initiale peut contaminer la suite de la procédure. Autrement dit, la délibération du conseil municipal décidant ensuite de ne pas maintenir l’adjoint dans ses fonctions n’est pas nécessairement à l’abri du contrôle du juge. Lorsqu’elle procède directement d’un retrait de délégation illégal, elle peut elle-même être contestée et annulée.

Il faut donc bien comprendre que le conseil municipal ne « blanchit » pas automatiquement la décision du maire. Si le retrait de délégation repose uniquement sur une animosité personnelle et non sur l’intérêt du service communal, l’arrêté du maire peut être annulé, et la délibération de non-maintien peut tomber à son tour parce qu’elle trouve son origine dans cet acte illégal.

Il existe toutefois une nuance importante. Le juge peut aussi rechercher si, au-delà de l’animosité alléguée, il existait des dissensions graves ou des éléments objectifs de nature à perturber réellement le fonctionnement de la commune. Si tel est le cas, la commune soutiendra que le non-maintien reposait, au fond, sur des motifs liés à l’intérêt du service. Tout l’enjeu du contentieux est donc de démontrer le motif réel de la décision.

Un adjoint peut-il rester en fonction sans délégation ?

Oui, cela est juridiquement possible. Un adjoint peut être maintenu dans sa fonction d’adjoint tout en étant privé de délégation. Toutefois, cette situation ne saurait devenir un moyen de contourner durablement les règles d’organisation de l’exécutif communal.

La jurisprudence a précisé que, si le conseil municipal maintient l’adjoint dans ses fonctions, le maire doit ensuite tirer les conséquences de cette décision. Il doit soit lui confier une nouvelle délégation, soit, le cas échéant, revoir la situation des conseillers municipaux délégués afin de respecter la priorité reconnue aux adjoints dans l’attribution des délégations.

Dans quels cas le retrait devient-il contestable ?

C’est souvent sur ce terrain que naît le contentieux. Le juge administratif ne s’arrête pas à la seule lecture de l’arrêté. Il recherche le motif réel de la décision. Si le retrait apparaît comme une simple sanction personnelle, une mesure de règlement de compte politique ou une décision prise pour des raisons étrangères à l’intérêt du service communal, l’arrêté peut être annulé.

À l’inverse, lorsqu’il est établi que les dissensions entre le maire et l’adjoint perturbent effectivement le fonctionnement municipal, le retrait a davantage de chances d’être regardé comme légal. Toute la question est donc de savoir si le motif invoqué, expressément ou implicitement, se rattache réellement à la bonne marche de l’administration communale.

Ce qu’il faut retenir

Non, un maire ne peut pas, à lui seul, « démettre » un adjoint au sens strict. Il peut retirer la délégation qu’il lui avait accordée, mais ce retrait doit reposer sur un motif réel lié à la bonne marche de l’administration communale. Ensuite, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien ou non de l’intéressé dans ses fonctions.

La formule juridiquement exacte est donc la suivante : le maire peut retirer une délégation ; il ne peut pas, par sa seule volonté, faire perdre à un élu sa qualité d’adjoint.

Références juridiques

• Article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales.
• Conseil d’État, 14 novembre 2012, n° 361541.
• Conseil d’État, 27 janvier 2017, n° 404858.
• Conseil d’État, 5 juillet 2018, n° 412721.
• CAA Nancy, 1re chambre, 11 décembre 2014, n° 13NC02155.